一、指导思想和目标任务

（一）指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚定不移走共同富裕道路，提高扶贫标准，加大投入力度，坚持政府扶贫与社会扶贫相结合，把连片贫困地区作为主战场，把稳定解决扶贫对象温饱、尽快实现脱贫致富作为首要任务，坚持政府主导，坚持统筹发展，更加注重转变经济发展方式，更加注重增强扶贫对象自我发展能力，更加注重基本公共服务均等化，更加注重解决制约发展的突出问题，努力推动贫困地区经济社会更好更快发展。

（二）工作方针。认真实施《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和突破辽西北战略，坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系。

（三）基本原则

-----政府主导，分级负责。各级政府对本行政区域内扶贫开发工作负总责，把扶贫开发纳入经济社会发展战略及总体规划。实行扶贫开发目标责任制和考核评价制度。

-----突出重点，分类指导。省重点支持辽西北地区和辽东山区的连片贫困区域，加大对民族地区、特困地区、边界（境）地区扶持力度。因地制宜制定扶贫政策，实行有针对性的扶持措施。

-----部门协作，合力推进。各相关部门要按照国家和省扶贫开发总体部署，结合部门职能，在政策制定、编制规划、分配资金、安排项目上向贫困地区倾斜，并形成扶贫开发合力。

-----社会帮扶，共同致富。广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善机制，拓展领域，注重实效，提高水平，鼓励先富帮后富，实现共同富裕。

-----自力更生，艰苦奋斗。尊重扶贫对象的主体地位，充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，提高其自我管理水平和自我发展能力，立足自身实现脱贫致富。

-----统筹规划，科学发展。坚持扶贫开发与推进城镇化、建设社会主义新农村相结合，与生态建设、环境保护相结合，充分发挥贫困地区资源优势，以人为本，实现可持续跨越式发展。

-----改革创新，扩大开放。适应社会主义市场经济要求，创新扶贫工作机制。扩大开放，共享减贫经验和资源。继续搞好扶贫改革试点，积极探索开放式扶贫新途径。

（四）总体目标。到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全省平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全省平均水平。贫困地区经济社会较快发展，贫困人口生产生活条件显著改善，扭转发展差距扩大趋势。

（五）主要任务

——基本农田和农田水利。到2015年，贫困片区基本农田和农田水利设施有较大改善，保障人均1亩基本口粮田。到2020年，贫困片区农田基础设施建设水平明显提高。

——特色优势产业。到2015年，贫困地区力争实现1户1项增收项目。到2020年，贫困地区初步构建特色支柱产业体系。

——饮水安全。到2015年，贫困地区农村饮水安全问题基本得到解决。到2020年，贫困地区农村饮水安全保障程度进一步提高。

——生产生活用电。到2015年，完成新一轮农村电网改造升级工程，全面解决贫困村屯生产和生活用电问题。到2020年，进一步提高贫困地区电力服务水平。

——交通。到2015年，对贫困地区农村交通基础设施建设的支持力度进一步加大，农村公路网络建设进一步完善，城乡交通一体化快速发展。到2020年，全面推进贫困地区村庄内道路硬化，全面提高贫困地区农村公路服务水平和防灾抗灾能力，全面改善贫困地区农村交通出行环境。

——教育。到2015年，贫困地区学前三年教育毛入园率有较大提高；九年义务教育巩固率达到97%；高中阶段教育毛入学率达到99%；保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当；农村实用技术和劳动力转移培训水平进一步提高；扫除青壮年文盲。到2020年，贫困地区基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育。

——医疗卫生。到2015年，贫困地区县、乡、村三级医疗卫生服务网基本健全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡镇有1所卫生院，每个行政村有卫生室；新型农村合作医疗常住农业人口参合率稳定在99%以上，门诊统筹全覆盖基本实现；逐步提高儿童重大疾病的保障水平，重大传染病和地方病得到有效控制；每个乡镇卫生院有1名全科医生。到2020年，贫困地区群众公平获得公共卫生和基本医疗服务。

——公共文化。到2015年，贫困地区基本建立广播影视公共服务体系，实现自然村屯广播电视全覆盖，基本实现广播电视户户通；行政村基本通宽带，自然村和交通沿线通信信号基本覆盖，基本实现乡乡设邮政服务设施，村村有收邮件的场所。到2020年，贫困地区自然村基本实现通宽带，贫困乡村公共文化服务水平进一步提高。

——社会保障。到2015年，贫困地区农村最低生活保障制度、五保供养制度、临时救助制度和新型农村社会养老保险制度进一步完善。到2020年，贫困地区农村社会保障和服务水平进一步提升。

——人口和计划生育。到2015年，力争贫困地区人口自然增长率控制在8‰以内，妇女总和生育率在1.8左右。 到2020年，贫困地区低生育水平持续稳定，逐步实现人口均衡发展。

——林业和生态。到2015年，贫困地区森林覆盖率比2010年底增加2.89个百分点。到2020年，贫困地区森林覆盖率比2010年底增加6.1个百分点。

二、扶贫对象和扶贫重点

（六）扶贫对象。按照国家确定扶贫标准的要求和我省实际情况，全省扶贫标准确定为3200元，扶贫对象为314万人。建立健全扶贫对象识别机制，实行贫困人口建档立卡销号制管理，切实保证扶贫对象得到有效扶持。财政状况较好、农民人均纯收入较高的市、县（市），可根据本地实际制定高于全省扶贫标准的地方扶贫标准并报省备案。

（七）扶贫重点。确定辽西北贫困地区和辽东贫困山区为集中连片贫困地区，包括朝阳、建平、喀左、北票、凌源、建昌、义县、阜新、彰武、康平、岫岩、桓仁、清原、新宾、西丰15个县（市）。统筹资源，加大投入，重点扶持；其他地区可自行确定扶贫开发工作重点和对象，自筹资源，加大投入，重点扶持。

三、扶贫模式和工作机制

（八）扶贫模式。采取项目到户、技能培训、移民扶贫、定点扶贫、产业化扶贫、互助金扶贫等扶贫方式，逐步解决贫困农户脱贫问题。充分发挥财政扶贫开发资金的启动、引导和粘合剂的作用，以县（市）为扶贫开发资源统筹和综合协调平台，确保各类项目、资金在时间上、地点上、程序上实现有机结合，取得扶贫项目和涉农资金的整体规模效益。创新财政扶贫资金使用方式，在有条件的地方，倡导实施用于生产项目的财政扶贫资金从一次性无偿投入逐步转变为长期周转有偿使用。

（九）工作机制。坚持发展振兴与扶贫开发相结合，政府主导与社会扶贫相结合，开发式扶贫与社会保障相结合，外部支持与自身发展相结合。瞄准贫困农户，确保扶贫项目到户，扶贫资金到户，扶贫措施到户，扶贫责任到人。以贫困乡、村发展规划为指南，以财政扶贫投入为启动引导资金，以农业产业化龙头企业为带动牵引，以主导产业培育发展壮大为目标，以社会帮扶单位定点扶持为补充，以专业合作社方式组织产销管理，以建档立卡动态跟踪为基础工作平台，以贫困农户参与扶贫项目增收致富为目的，在县一级平台整合扶贫资源，落实项目责任，加强组织协调，充分发挥贫困县（市）、乡、村和各级定点帮扶部门的作用，各投其资、各负其责、各记其功、渠道不变、有机结合、共享成果。

四、专项扶贫措施

（十）项目到户扶贫。按照省定扶贫标准，对贫困农户进行建档立卡。以县（市）为基础单元，进行建档立卡数据管理、资金管理和绩效考评。对建档立卡贫困农户结合扶贫项目推进情况，每户按照不低于2000元标准进行扶持，并由省、市、县（市）共同承担。在有条件的地方鼓励实施互助式扶贫管理，互助资金有偿借给贫困农户发展生产周转使用。各市、县（市）要将到户扶贫资金与社会扶贫资金、金融信贷资金充分结合，组织贫困乡、村选定优势特色产业带动贫困户，确保全省每年有10万贫困户当年脱贫。

（十一）移民扶贫。通过建立档案及销号制度、制定规划及项目实施办法等措施，对生存条件恶劣或居住在自然地质灾害易发区域的贫困农户实施移民扶贫，继续执行每户给予以奖代补资金政策，其中省财政每户补助不低于1万元，市、县（市）财政每户各补助不低于5000元。同时，引导其他移民搬迁项目优先在符合条件的贫困地区实施，加强与移民扶贫项目的衔接，共同促进贫困群众生产生活环境的改善。充分考虑资源条件，因地制宜，有序搬迁，改善生存与发展条件，着力培育和发展后续产业，确保贫困群众搬得出、稳得住、能致富。

（十二）就业培训。以促进扶贫对象稳定就业为核心，对农村贫困劳动力进行职业技能培训，提高农村贫困劳动力的就业能力。按照国家“雨露计划”要求，力争全省每年培训贫困劳动力不少于50000人，重点培训现代农业技术和就业技能。继续实行实名制培训，严格执行培训机构资质质量认定和培训学员培训成绩考核审定，以及财政报帐制管理规定，进一步强化培训资金管理。完善农民工就业、维权服务、社会保障和户籍制度改革等政策。

（十三）产业扶贫。充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势，培植壮大特色支柱产业，促进产业结构调整。通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织，带动和帮助贫困农户发展生产。引导和支持企业到贫困地区投资兴业，带动贫困农户增收。加大对扶贫龙头企业的扶持力度，对基地建设与贫困农户产业项目相结合或者带动贫困劳动力就业增收的扶贫龙头企业，给予贷款贴息支持。省继续安排扶贫龙头企业贷款贴息专项资金。

（十四）以工代赈。加强国家以工代赈项目建设，切实落实省、市、县（市）地方配套资金的投入，有效改善贫困地区耕地（草场）质量，稳步增加基本农田和有效灌溉面积。加强村屯道路和人畜饮水工程建设，开展水土保持、小流域治理和贫困片区综合开发，增强抵御自然灾害能力，夯实发展基础。

（十五）扶贫试点。创新扶贫开发机制，针对特殊情况和问题，积极开展边界（境）地区扶贫、地方病防治与扶贫开发结合、灾后恢复重建以及其他特困区域和群体扶贫试点，扩大互助资金、小额信贷、连片开发、科技扶贫等试点。

五、行业扶贫措施

（十六）明确部门职责。各行业部门要把改善贫困地区发展环境和条件作为本行业发展规划的重要内容，在规划、项目及资金等方面向贫困地区倾斜，在制定本行业中长期发展规划、年度实施计划时，要确保对贫困地区的建设投入比例和绝对值逐年增长，履行行业扶贫职责，实现行业扶贫的目标。

（十七）发展特色产业。加强对贫困地区农、林、牧、渔产业的指导，发展各类专业合作组织，完善农村社会化服务体系。围绕主导产品、名牌产品、优势产品，大力扶持建设各类批发市场和边贸市场。按照国家主体功能区规划，合理开发当地资源，积极发展新兴产业，承接产业转移，调整产业结构，加快特色产业发展。

（十八）开展科技扶贫。加大科技攻关和科技成果转化力度，推动贫困地区产业升级和结构优化。培育一批科技型扶贫龙头企业。建立完善符合贫困地区实际的新型科技服务体系，加快科技扶贫示范村和示范户建设。

（十九）完善基础设施。推进贫困地区土地整治，发展高效节水灌溉，加强中小河流治理。积极实施农村饮水安全工程。加快乡、村、屯道路建设，积极发展农村配送物流。继续推进水电新农村电气化、小水电代燃料工程建设和农村电网改造升级。普及信息服务，优先实施连片贫困地区村村通有线电视、电话、互联网工程。加快农村邮政网络建设，推进电信网、广电网、互联网三网融合。

（二十）发展教育文化事业。加大对贫困地区教育的扶持力度，积极发展农村学前教育，做到每个乡镇均有1所标准化中心幼儿园。加快寄宿制学校建设，逐步提高农村义务教育家庭经济困难寄宿生生活补助标准，积极支持农村边远艰苦地区学校教师周转宿舍建设，完善扶困助学政策体系。继续落实中等职业学校学生国家助学金和免学费政策，对农村未升学的初高中毕业生实施免费劳动预备制培训。推动农村中小学生营养改善工作。关心特殊教育，加大对各级各类残疾学生扶助力度，加强农村中小学数字化校园建设。继续推进文化信息资源共享和农家书屋等重大文化惠民工程建设。加强基层文化队伍建设。

（二十一）改善公共卫生和人口服务管理。提高新型农村合作医疗和医疗救助保障水平。健全贫困地区基层医疗卫生服务体系，改善医疗与康复服务设施条件。加强妇幼保健机构能力建设。加大重大疾病和地方病防控力度。组织城市医务人员在农村开展诊疗服务、临床教学、技术培训等多种形式的帮扶活动，提高县医院、乡镇卫生院和村卫生室的技术水平和服务能力。加强贫困地区人口和计划生育工作，进一步完善农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度，加大对计划生育扶贫对象的扶持力度，加强流动人口计划生育服务管理。

（二十二）加强能源和生态环境建设。加快贫困地区可再生能源开发利用，因地制宜发展小水电、太阳能、风能、生物质能，推广应用沼气、节能灶、固体成型燃料、秸秆气化集中供气站等建设项目，带动改水、改厨、改厕、改圈和秸秆综合利用。加大农村环境综合整治力度。加强草场保护和建设，加强自然保护区建设和管理。加大泥石流等地质灾害防治力度。建立生态补偿机制，并重点向贫困地区倾斜。加大重点生态功能区生态补偿力度。重视贫困地区生物多样性保护。

（二十三）加强金融信贷扶贫。继续完善扶贫贴息贷款政策。积极推动贫困地区金融产品和服务方式创新，鼓励开展小额信用贷款，努力满足扶贫对象发展生产的资金需求。继续实施残疾人康复扶贫贷款项目。尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。引导民间借贷规范发展，多方面拓宽贫困地区融资渠道。鼓励和支持贫困地区县域法人金融机构将新增可贷资金70%以上留在当地使用。积极发展农村保险事业，鼓励保险机构在贫困地区建立基层服务网点。完善财政农业保险保费补贴政策。针对贫困地区特色主导产业，发展地方特色农业保险。加强贫困地区农村信用等体系建设。

（二十四）加强民族地区扶贫开发。加大对民族地区贫困乡、村和人口的扶持力度。把民族地区县域经济发展、产业发展、新农村建设与扶贫开发有机结合，把特色优势产业、边境贸易、景观旅游等纳入扶贫开发的重点产业支持范围。通过改善产业结构、提高劳动力素质、加强市场建设，加快民族地区经济发展方式的转变，不断提高民族地区自我发展能力。

（二十五）加大对残疾人扶持力度。优先扶持农村有劳动能力的贫困残疾人从事种植业、养殖业、手工业和家庭副业等项目，增加收入，提高自我发展能力。把贫困残疾人优惠政策落实到户、科技推广到户、技术培训到户、生产服务到户。充分发挥党政基层组织和扶贫实体、扶贫基地的作用，广泛开展针对贫困残疾人的社会互助活动。

六、社会扶贫措施

（二十六）加强定点扶贫工作。各级党政机关、人民团体、事业单位和大中型企业、金融机构、科研院所、驻辽军队和武警部队，要积极参加定点扶贫，承担相应的定点扶贫任务。支持各民主党派、工商联参与定点扶贫工作。积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务。继续实行省领导联系贫困县、市领导联系贫困乡、县乡领导联系贫困村、党员干部联系贫困户制度。定点扶贫单位要“定乡帮村带户”，制定规划，筹措资金，选派干部挂职扶贫。省定点扶贫工作主要在连片贫困地区。根据贫困乡村资源特点和制约发展的瓶颈因素，安排具备相应职能的定点扶贫单位予以帮扶。定点扶贫要与其他扶贫方式有机结合，发挥整体规模效益。

（二十七）动员企业和社会各界参与扶贫。大力倡导企业社会责任，鼓励企业采取多种方式，推进集体经济发展和农民增收。企业用于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，可按规定在所得税税前扣除。加强规划引导，鼓励社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。积极倡导扶贫志愿者行动，构建扶贫志愿者服务网络。鼓励工会、共青团、妇联、科协、侨联等群团组织以及海外华人华侨参与扶贫。

（二十八）推进区域之间的扶贫协作。继续完善对口帮扶制度和措施。进一步做好沈阳市与阜新市、大连市与朝阳市、鞍山市与铁岭市的对口帮扶工作，在资金支持、项目协作、产业发展、干部交流、人员培训以及劳动力转移就业等方面加强协作，优势互补，共同发展，实现双赢。

（二十九）加强人才保障。组织教育、科技、文化、卫生等行业人员和志愿者到贫困地区服务。制定大专院校、科研院所、医疗机构为贫困地区培养人才的鼓励政策。引导大中专毕业生到贫困地区就业创业。对在贫困地区创业的大中专毕业生要全面落实现有创业扶持政策，为其提供创业场地、信息交流、项目推介、技术支持等服务。对长期在贫困地区工作的干部要及时落实有关鼓励政策，对各类专业技术人员在职务、职称等方面实行倾斜政策，对定点扶贫和对口帮扶的干部要关心爱护，妥善安排他们的工作、生活，充分发挥他们的作用。发挥创业人才在扶贫开发中的作用。

七、扶贫交流与合作

（三十）加强扶贫交流与合作。通过走出去、引进来等多种方式，创新机制，拓宽渠道，加强国际与省际间的反贫困领域交流。借鉴国际社会和外省减贫理论和实践，开展减贫项目合作，共同促进减贫事业发展。

八、组织领导和管理

（三十一）强化扶贫开发责任。坚持省负总责，市、县（市）抓落实的管理体制，建立片区为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，实行党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制。各级党委和政府要进一步提高认识，强化扶贫开发领导小组综合协调职能，加强领导，统一部署，加大省、市、县（市）统筹、资源整合力度，扎实推进各项工作。各市扶贫开发领导小组每年要向省扶贫开发领导小组报告工作。进一步完善对有关党政领导干部、工作部门和重点县的扶贫开发工作考核激励机制，各级组织部门要积极配合。

（三十二）加强基层组织建设。充分发挥贫困地区基层党组织的战斗堡垒作用，把扶贫开发与基层组织建设有机结合起来。选好配强贫困乡村领导班子，积极探索发展壮大集体经济、增加村级集体积累的有效途径，拓宽群众增收致富渠道。鼓励和选派思想好、作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、退伍军人、高校毕业生到贫困乡村工作，帮助建班子、带队伍、抓发展。对表现突出的优秀村党组织书记、村委会主任，可按规定优先考录乡镇机关公务员。

（三十三）强化扶贫机构队伍建设。进一步健全强化各级扶贫机构及其职能，加强扶贫队伍建设，贫困程度深的乡镇要有专职干部负责扶贫开发工作。要确保扶贫开发工作有责任部门，有实施主体，有开展工作的必要条件。贫困地区县级领导干部和县以上扶贫部门干部的培训要纳入各级党政干部培训规划，由组织、扶贫和财政等部门共同组织实施。要深入开展调查研究，不断提高扶贫系统干部的政策理论水平和研究问题、解决问题的能力。各级扶贫部门要大力加强思想、作风、廉政和效能建设，提高执行能力。

（三十四）加强资金项目管理。进一步完善扶贫资金和项目管理办法，建立健全协调统一的扶贫资金和项目管理机制。推行扶贫资金项目公示制度，扶贫项目的确定、扶贫资金的分配，都要公开、公示，接受群众监督。实行绩效考评和通报制度，要严格考评扶贫资金投入、扶贫项目实施等情况，每季度通报一次。加强检查监督，各级扶贫、财政部门要经常检查扶贫资金和项目管理情况，发现问题及时纠正。强化审计监督，扶贫资金至少每两年审计一次，对挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为，要严肃查处，依法处理。

（三十五）加强扶贫宣传工作。切实加强扶贫理论和政策研究，对扶贫实践进行系统总结，逐步完善中国特色扶贫理论和政策体系。把扶贫开发纳入基本国情、省情教育范畴，作为各级领导干部和公务员教育培训的重要内容、学校教育的参考材料。加大扶贫宣传力度，广泛宣传扶贫开发政策、成就、经验和典型事迹，营造全社会参与扶贫的良好氛围。

（三十六）加强扶贫统计监测。健全扶贫开发统计监测信息系统，进一步完善扶贫开发统计与贫困监测制度，不断规范相关信息的采集、整理、反馈和发布工作，更加及时客观反映贫困状况、变化趋势和扶贫开发工作成效，为科学决策提供依据。

各市要根据本实施意见，制定具体实施办法。本实施意见由省扶贫开发工作机构负责协调并组织实施。